在这种情形下，要将城市市区的集体土地征收控制在公共利益需要的范围内，唯一的办法就是建立不抵触宪法的替代性制度。

（9）选任或不选任某人为公务员。而契约委外的运用要慎重，一般只适用于辅助性的事项，且需有政府强有力的契约缔结、监管能力做保障。

在法律制度供给仍不充分、政府监管制度仍不健全的当下，行政任务民营化双刃剑的特性将会展现得更为充分。[9] 2.政府假借私主体的参与而放弃其应担负的职责 一些地方之所以热衷于推进公共服务的市场化，除了公共服务外包为政府提供了诸如审批、服务定价和服务质量监管等方面的权力外，另一个非常重要的原因则是源于其卸包袱 的心理。美国虽然有私人监狱，然而这些私人承包者主要参与提供卫生保健、食品供应、心理保健、文化教育、职业培训等外围服务，对私人公司以防止逃跑的武力使用权，对违反规则和制度囚犯的处罚权等核心业务并不享有。因而，在引入私主体履行行政任务的过程中，一定要综合考虑我国的现实经济、社会发展情况，稳步推进。（15）召开听证会决定某人是否可发给通行证，或其他影响个人声誉或参与政府计划的资格事项。

摘要:  自20世纪中后期以来，基于需求膨胀与有限政府的内在紧张，私主体参与行政任务被认为是各国打破行政垄断、推行公共行政改革的共同选择。以争议较大的私主体参与警察行政任务为例，反对者的观点主要集中在：与一般的行政任务委外不同的是，警察行政任务是针对公共安全和秩序、保护公众和个人免遭危险，是以国家武力为后盾的国家权力性活动的典型，应属国家保留之范围。合作联邦主义更具灵活性和多元性，各州也因与联邦的合作事实上获得了更多的权力。

如果协定条款的功能仅限于为侵犯《宪法》贸易条款的州际协定得到国会批准提供宪法基础，那么直接适用《宪法》贸易条款可以起到一样的法律效果，而《宪法》协定条款存在的法律价值在于：有些行为，单个州有权单独作出，但数个州却无权联合作出。在作为《低密度放射性废物州际协定》批准文件的国会《低密度放射性废物政策法案》(Low-Level Radioactive Waste Policy Act)中就明确规定，在州际协定产生法律效力后的每5年，美国国会有权对该协定进行审查并有权随时撤回对州际协定的批准。这一点充分地体现在近20年发生的几个典型的州际协定上。[5]同注[3]引书，第27页。

区域一体化是中美两国共同的区域治理目标，只是采取的法律手段和实现的法律路径有所不同而已，中国通过地方政府主导的区域合作协议、区域合作立法、区域行政指导和区域行政规划等区域法律治理机制来人为强力推进区域一体化，而美国则通过美国联邦最高法院对《宪法》协定条款的宪法解释来微调联邦和州的关系以及各州之间的关系。[29]那么，涉及国家消费税的州际协定是否事实上侵犯了联邦的至上权力呢？ 在环境保护方面引起公众争议的州际协定是《区域温室气体倡议》(Regional Greenhouse Gas Initi-ative)。

美国联邦最高法院就国会的同意形成了双层功能性联邦权威标准，即只有侵犯联邦政府至上权力的州际协定才需要获得国会的批准。[40]而在Hinderlider v. La Plata River Co.案中，法院同样认为，美国国会对州际协定的批准并不能产生联邦法律。[49] 受到二元联邦主义的影响，美国学者Michael Greve在详细列举联邦权力和州权力的基础上提出了固有权力标准。[52]于是，合作联邦主义(cooperative federalism)出现了，它从美国《宪法》前言和《宪法》第十四条修正案出发，强调联邦政府享有至上权威，并主张州和联邦分享权力，州是联邦的合作伙伴。

本文系上海浦江人才计划项目区域法律治理中的地方自主权研究(15PJC066)和国家社科基金项目行政协议——中国特色的区域法制的协调机制研究(批准号：08CFX014)的阶段性研究成果。其中一种批评意见是，功能性联邦权威标准忽略了联邦主义的横向维度，威胁了州际协定的非成员州的利益。但随着有关区域治理法律制度体系的不断完善，以及权威宪法解释机关的出现，美国式的宪法解释论应当逐渐成为我国区域法律治理实践的主流理论。[45]从实践来看，这些联合州际机构大都只是制定流域规划的权力，一旦流域规划制定完毕，剩下的实施工作实际上由联邦和州按照各自的事权分工分别进行。

从公共交通到毒品交易、从证券交易到教育，联邦和州往往做着同一件事情。但这种法律实践并不是市场的自发秩序，而是国家通过公权力强力推进的。

州和地方政府的权力缩小，州的自主能力受到极大影响。如果一成员州擅自违反协定的规则，对另一成员州造成损害，受害的州有权向联邦最高法院提起要求赔偿的诉讼。

实践中，很多对州际协定事先同意的美国国会立法都会附加一个特别条件，即联邦政府有权参与到州际协定的缔结程序和实施程序中。(二)国会同意的新标准 基于对功能性联邦权威标准的批评，美国学者提出了三种新的法律适用标准，即固有权力标准、主题基础标准及州权基础标准，具体阐述如下。[24] 随着美国州际合作的深入，各州除了缔结正式的州际协定外，还逐渐发展了其他形式的合作机制，如互认立法(reciprocal legislation)和州际示范法(model state laws)等，它们虽然不以协定为法律基础，但是却常常以协定的形式出现。邦联条例时期没有一个州际协定根据《邦联条例》第6条的规定获得过美国国会的批准。在Heron看来，美国国会的行为只是为了避免联邦权威和国家整体利益受到州际协定的威胁和侵犯，这完全在《宪法》协定条款授予的批准权范围之内。为了具体说明这个问题，美国最高法院专门假设了以下四类不需要获得国会批准的州际协定：其一，关于纽约州购买弗吉尼亚州的土地并实际拥有所购土地的州际协定。

Pincus认为，如何合理解释美国《宪法》协定条款是问题的关键，即必须在那些联邦可接受的州际协定和那些通过侵犯联邦权力的方式而扩大州权的州际协定之间划出一条红线，而红线的划分基础就是州际协定所涉及的主题。……在相关法律文本尚未来得及作任何修改的情况下就经历了无比深刻的变迁。

该协定一旦生效，实际的法律效果是绕过修宪的高门槛达到在事实上修宪的目的，美国将变成全民普选国家。[36]在United States v. Tobin案中，华盛顿哥伦比亚特区的巡回上诉法院对附加在《纽约港管理局协定》上的国会同意的条件进行了司法审查。

弗吉尼亚州诉田纳西州案的法律意义在于构建了美国《宪法》协定条款的适用标准，即著名的功能性联邦权威标准。[58] (四)州权基础标准——新联邦主义下的缓和限制 20世纪60年代开始，合作联邦主义出现了严重弊端，联邦政府的财政赤字严重、官僚机构庞大且效率低下、纳税人税负加重和失业人数增加。

[1]因此，我国公法学界不能忽略区域法律治理制度的合宪(法)性这一重大宪法问题，尤其需要关注区域合作协议机制所涉及的中央与地方关系、地方政府间关系、政府与公民社会关系以及政府与市场关系，而核心命题是如何实现中央与地方的政治平衡，促进地方政府间合作和解决地方政府间争端。就国会同意的适用条件而言，功能性联邦权威标准依然是主流的学说，但随着州权的膨胀和扩张，主张完全限制州权的固有权力标准和基本限制州权的主题基础标准出现了。三是宪法解释论，即通过对我国现行《宪法》民主集中制条款及其他相关条款的宪法解释，明确我国区域法律治理机制的合宪性。同时，在限制总额的前提下，允许各州对碳排放进行市场化的交易。

同时，该州际协定既没有增加州政府的权力，也没有威胁到联邦政府的至上权力。在这种背景下，联邦权力对包括州际协定缔结权在内的州权的制约和限制不可避免地出现了。

[2]同注[1]引文，第25页。《全国普选票州际协定》规定：一旦所有加入协定的州所持有的选举人团票总数超过全国总数的一半，加入的各州就会把所有选举人团票投给全国普选票中的胜出者。

三是在未来的《区域合作法》中，对地方政府间纠纷的司法纠纷解决机制专章加以具体规定。美国联邦最高法院认为，新罕布什尔州与缅因州之间缔结边界州际协定的法律目的只是为了具体明确之前已经存在的州际边界线，既没有影响到联邦政府的权力，也没有影响到联邦政府与州政府之间的政治平衡。

等待时机成熟后，再上升为法律。其四，各州之间关于联合防范霍乱或瘟疫侵入的州际协定。而就美国《宪法》协定条款而言，核心问题依然是国会同意的必要性和适用条件。美国《宪法》协定条款的法律目的就是为了避免有害州际协定的通过，而并不是为了限制富有成效并且成果丰硕的州际合作。

[22]基于此，美国联邦最高法院认为，如果州际协定仅仅创造了一个跨州的管理机构，即使这个管理机构拥有很大的权力，也不是必须获得美国国会批准的充分条件，因此，《跨州税收协定》不需要得到美国国会的同意。[66]如《斯内克河协定》(Snake River Compact)第4条约定，当两个州的行政官员对有关协定的管理问题不能达成一致的时候，成员州可以要求美国地质调查委员会(United States Geological Survey)或其他有权组织任命一名联邦代表参与到该争端的解决过程中来，争端的最终解决方法由三方中的多数意见决定。

1.固有权力标准——二元联邦主义下的完全限制 美国《宪法》第十修正案规定：本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使。[35]国会同意的附加条件通常包含在国会批准州际协定的立法文件中，往往是国会保留改变、修改或者撤销州际协定内容的权力。

[50]Michael S. Greve, Compacts, Cartels, and Congressional Consent, 68 Mo. L.Rev.285，377(2003). [51]Id. at 365，388. [52]同注[49]引书，第45-57页。七、对我国区域法律治理的启示 虽然中美两国在国家结构形式上有单一制和联邦制的区别，但是这种差异性只是针对整体与部分的关系而言，从区域法律治理的角度来考虑，却存在诸多的共通之处。